2021年，全國市場(chǎng)化交易電量3.7萬億千瓦時(shí)，同比增長17.2%，占全社會(huì)用電量的44.6%，是2015年市場(chǎng)化交易電量的近7倍，年均增長約40%。

一份今昔對(duì)照的交易數(shù)據(jù)，度量著七年電改走過的歷程。

七年來，新一輪電力體制改革以中共中央、國務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見》（中發(fā)〔2015〕9號(hào)，業(yè)界稱電改9號(hào)文）為綱領(lǐng)，按照“管住中間、放開兩頭”的體制架構(gòu)，沿著“三放開、一獨(dú)立、三加強(qiáng)”的基本路徑，根據(jù)最初設(shè)計(jì)的重點(diǎn)任務(wù)，推動(dòng)各分項(xiàng)領(lǐng)域改革不斷取得進(jìn)展。廈門大學(xué)中國能源政策研究院院長林伯強(qiáng)接受本刊記者采訪時(shí)表示：“到目前為止，新一輪電改所取得的主要成就，就是把改革的架構(gòu)搭起來了。”

七年來，我國電力市場(chǎng)建設(shè)穩(wěn)步有序推進(jìn)，多元競(jìng)爭格局初步形成，電力的商品屬性初步顯現(xiàn)，市場(chǎng)優(yōu)化配置資源的作用明顯增強(qiáng)，市場(chǎng)化交易電量大幅提升。隨著國家發(fā)展改革委、國家能源局《關(guān)于加快建設(shè)全國統(tǒng)一電力市場(chǎng)體系的指導(dǎo)意見》的出臺(tái)，我國新一輪電力體制改革已經(jīng)進(jìn)階到一個(gè)全新歷史階段——加快建設(shè)一個(gè)符合我國資源稟賦條件、促進(jìn)新能源消納的全國統(tǒng)一電力市場(chǎng)體系階段?！?號(hào)文延續(xù)5號(hào)文的思想，結(jié)合當(dāng)時(shí)實(shí)際確定的體制架構(gòu)和工作任務(wù)，是正確的、務(wù)實(shí)的，電力體制改革取得較好成績，值得充分肯定。”華北電力大學(xué)國家能源發(fā)展戰(zhàn)略研究院執(zhí)行院長王鵬認(rèn)為。

世界百年未有之大變局不斷演進(jìn)，世紀(jì)疫情在全球持續(xù)蔓延，對(duì)我國電改進(jìn)程也帶來一定影響。加之，電力體制改革既是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，又是一項(xiàng)長期性工程，需要兼顧行業(yè)與社會(huì)、發(fā)展與穩(wěn)定、規(guī)劃與市場(chǎng)、眼前與長遠(yuǎn)，既需要牽一發(fā)動(dòng)全身地通盤考量、協(xié)調(diào)推進(jìn)，又需要把握改革邏輯、不斷摸索，分步驟、分階段地有序推進(jìn)。

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電價(jià)實(shí)現(xiàn)“可升可降”

為改革走向縱深補(bǔ)上短板

經(jīng)過七年改革實(shí)踐，9號(hào)文提出的7大類28項(xiàng)“重點(diǎn)任務(wù)”均已有序落地。輸配電價(jià)核定完成全覆蓋并進(jìn)入第二個(gè)監(jiān)審周期，發(fā)電、售電、用電側(cè)市場(chǎng)主體實(shí)現(xiàn)有序進(jìn)入市場(chǎng)，新能源、可再生能源與獨(dú)立儲(chǔ)能等新興市場(chǎng)主體也開始入市，組建兩級(jí)交易機(jī)構(gòu)并完成股份制改造和股比改造，跨省跨區(qū)、區(qū)域及各省區(qū)市電力交易規(guī)則不斷得到完善，中長期交易相對(duì)成熟，現(xiàn)貨交易試點(diǎn)正在向不間斷試運(yùn)行目標(biāo)探索，電力市場(chǎng)化交易規(guī)模逐年擴(kuò)大，電力資源的市場(chǎng)化配置能力持續(xù)提升，政府作用得到有效發(fā)揮。

電改前六年，一直或多或少地釋放著市場(chǎng)化紅利，僅2016~2018年，全國電力市場(chǎng)化交易就累計(jì)降低用戶電費(fèi)超過1800億元。交易各方皆大歡喜，部分售電公司甚至僅靠“吃價(jià)差”，就一度賺得盆滿缽滿。

然而，這種靠單向降價(jià)營造出來的改革紅利，究竟能維持多久？

進(jìn)入2021年，電改來到第七個(gè)年頭，受國際國內(nèi)多重因素綜合影響，國內(nèi)煤炭價(jià)格大幅上漲，由于增加的燃料成本不能向用戶側(cè)疏導(dǎo)，燃煤發(fā)電企業(yè)大面積虧損，生產(chǎn)意愿嚴(yán)重不足，導(dǎo)致全國各地電力供應(yīng)緊張，多個(gè)省份實(shí)施了有序用電政策，個(gè)別省份甚至出現(xiàn)拉閘限電的極端情況。

“以去年煤價(jià)暴漲為代表的事件提醒人們，如何建設(shè)一個(gè)好的市場(chǎng)，從而避免一個(gè)壞的市場(chǎng)？”中國人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院兼職教授吳疆表示，“煤超瘋”給業(yè)界敲響一記警鐘，必須給市場(chǎng)設(shè)定合理邊界，當(dāng)市場(chǎng)機(jī)制失靈時(shí)“公權(quán)”就要出手進(jìn)行治理。

至此，“只降不升”的電力“市場(chǎng)化”定價(jià)機(jī)制終于走到了盡頭。2021年10月，國家發(fā)展改革委印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步深化燃煤發(fā)電上網(wǎng)電價(jià)市場(chǎng)化改革的通知》（以下簡稱《通知》），明確燃煤發(fā)電市場(chǎng)交易價(jià)格浮動(dòng)范圍擴(kuò)大為上下浮動(dòng)原則上均不超過20%，一舉讓燃煤發(fā)電市場(chǎng)交易價(jià)格“真正”實(shí)現(xiàn)了“可升可降”。時(shí)至今日，交易電價(jià)市場(chǎng)化形成機(jī)制才算基本形成，為電價(jià)運(yùn)行開啟了雙向通道。

“電力體制改革最難的還是價(jià)格改革問題，電價(jià)問題仍然是電改的核心。有些看似交易機(jī)制失靈的問題，其實(shí)也涉及到定價(jià)問題，只要電價(jià)形成機(jī)制理順了，其他問題都會(huì)得到較好的解決?！绷植畯?qiáng)說。

如果煤炭價(jià)格再次成為“脫韁的野馬”，會(huì)不會(huì)摧毀剛剛形成的市場(chǎng)化電價(jià)形成機(jī)制？今年2月，國家發(fā)展改革委就印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步完善煤炭市場(chǎng)價(jià)格形成機(jī)制的通知》召開了專題新聞發(fā)布會(huì)。在發(fā)布會(huì)上，國家發(fā)展改革委價(jià)格司副司長、一級(jí)巡視員彭紹宗介紹說，此次設(shè)置煤炭價(jià)格合理區(qū)間，實(shí)現(xiàn)了與燃煤發(fā)電“基準(zhǔn)價(jià)+上下浮動(dòng)不超過20%”價(jià)格區(qū)間的有效銜接，在合理區(qū)間內(nèi)，煤炭、電力價(jià)格可以有效傳導(dǎo)。這就進(jìn)一步理順了煤炭和電力價(jià)格的市場(chǎng)化形成與傳導(dǎo)機(jī)制，在產(chǎn)業(yè)鏈層面為穩(wěn)定電力市場(chǎng)化交易價(jià)格增加了一重保障。

“如果按照《通知》要求，所有煤電都進(jìn)入市場(chǎng)，高耗能行業(yè)不限價(jià)的話，那么我認(rèn)為中國的電價(jià)改革就已經(jīng)相當(dāng)?shù)轿涣?。如果能夠得到切?shí)執(zhí)行，我覺得電力體制改革也就沒有多大問題了。關(guān)鍵在于改革舉措能否得到真正執(zhí)行?！绷植畯?qiáng)就電改的前景給出一個(gè)附條件的樂觀判斷。

此外，《通知》還明確燃煤發(fā)電電量原則上全部進(jìn)入電力市場(chǎng)，并要求各地要有序推動(dòng)工商業(yè)用戶全部進(jìn)入市場(chǎng)，按照市場(chǎng)價(jià)格購電，取消工商業(yè)目錄銷售電價(jià)。加之部分省份已開始向核電、水電、燃?xì)獍l(fā)電甚至獨(dú)立儲(chǔ)能等新能源、可再生能源發(fā)電項(xiàng)目和新興市場(chǎng)主體開放了中長期市場(chǎng)或者現(xiàn)貨市場(chǎng)，各地在放開發(fā)用電計(jì)劃方面甚至已經(jīng)高標(biāo)準(zhǔn)滿足了9號(hào)文及其配套文件的最初設(shè)計(jì)要求。

我國新一輪電力體制改革已經(jīng)在方方面面得到落地，為加快建設(shè)多層次統(tǒng)一電力市場(chǎng)體系打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，電力體制改革進(jìn)入一個(gè)系統(tǒng)化推進(jìn)的全新階段。

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資源配置需跨行政邊界

構(gòu)建全國統(tǒng)一電力市場(chǎng)提上日程

2021年3月至2022年3月期間，在新一輪電改史上可以當(dāng)之無愧地被大書特書一番。

當(dāng)業(yè)界還在對(duì)電價(jià)實(shí)現(xiàn)“可升可降”而無限回味時(shí)，建設(shè)全國統(tǒng)一電力市場(chǎng)體系的頂層設(shè)計(jì)業(yè)已鋪開。2021年11月，習(xí)近平總書記主持召開中央全面深化改革委員會(huì)第二十二次會(huì)議，會(huì)議審議通過了《關(guān)于加快建設(shè)全國統(tǒng)一電力市場(chǎng)體系的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》）。2022年1月，國家發(fā)展改革委、國家能源局發(fā)布了《指導(dǎo)意見》。國家發(fā)展改革委有關(guān)負(fù)責(zé)人認(rèn)為，出臺(tái)《指導(dǎo)意見》“是深化電力體制改革的重要部署，是構(gòu)建新型電力系統(tǒng)的重大舉措，也是建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)市場(chǎng)體系的重要組成部分”。

中國社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院副研究員馮永晟認(rèn)為，電改近七年來，省一級(jí)的電改政策構(gòu)成了電改政策體系的重點(diǎn)，這種特征雖由歷史路徑?jīng)Q定，但同樣具有階段性特征?！鞍殡S著市場(chǎng)結(jié)構(gòu)的明顯變化，擴(kuò)大電力資源配置必然成為內(nèi)在要求，這是國際經(jīng)驗(yàn)，也是普遍規(guī)律?！币虼耍娏κ袌?chǎng)邊界超越行政邊界的內(nèi)在要求愈發(fā)強(qiáng)烈。

我國能源資源與負(fù)荷中心逆向分布的特征，決定了建設(shè)全國統(tǒng)一電力市場(chǎng)體系的必要性。另外，我國地域遼闊，橫跨亞洲大陸的五個(gè)時(shí)區(qū)，根據(jù)地球經(jīng)度不同，東西之間的不同區(qū)域就會(huì)產(chǎn)生晝夜時(shí)差，反映在電力運(yùn)行上就是峰平谷時(shí)段的不同步，這恰好為東西部地區(qū)開展電力峰谷互濟(jì)帶來可能。“我國統(tǒng)一電力市場(chǎng)體系的多層次主要體現(xiàn)在電力交易產(chǎn)品的多時(shí)間維度和購售電主體間多空間跨度及其有機(jī)配合的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)上?！比A北電力大學(xué)教授張粒子認(rèn)為。

建設(shè)全國統(tǒng)一電力市場(chǎng)體系，表明我國電力市場(chǎng)建設(shè)開始從各地因地制宜探索向?qū)崿F(xiàn)全國統(tǒng)一開放的方向過渡。此前開展的電力市場(chǎng)建設(shè)試點(diǎn)，基本上是以省區(qū)市為單位進(jìn)行探索，在交易規(guī)則、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等市場(chǎng)設(shè)計(jì)方面強(qiáng)調(diào)個(gè)性化，而此番建設(shè)全國統(tǒng)一電力市場(chǎng)體系，無論是建設(shè)區(qū)域市場(chǎng)還是建設(shè)國家市場(chǎng)，更加強(qiáng)調(diào)的還是統(tǒng)一性，要統(tǒng)一交易規(guī)則和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，破除市場(chǎng)壁壘。“基礎(chǔ)機(jī)制探索以地方為主，全國市場(chǎng)則重在與地方探索相銜接融合?！瘪T永晟表示，《指導(dǎo)意見》的出臺(tái)標(biāo)志著“新一輪電改將開始具備統(tǒng)馭地方試點(diǎn)未來改革方向的整體思路”。

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電改遇見“雙碳”

市場(chǎng)化促進(jìn)新能源更好消納

應(yīng)對(duì)氣候變化，是中國可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在要求，也是負(fù)責(zé)任大國應(yīng)盡的國際義務(wù)。

2021年3月15日，中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第九次會(huì)議提出，將碳達(dá)峰碳中和納入生態(tài)文明建設(shè)整體布局。構(gòu)建新型電力系統(tǒng)是電力行業(yè)推動(dòng)“雙碳”工作的重要抓手。而新一輪電力體制改革要解決的問題之一就是“新能源和可再生能源開發(fā)利用面臨困難”。

“平抑快速增長的新能源帶來的波動(dòng)性是新型電力系統(tǒng)建設(shè)的重要性任務(wù)和基礎(chǔ)性工作，也是未來電改領(lǐng)域需要首先面對(duì)的課題?！敝袊娏夹g(shù)市場(chǎng)協(xié)會(huì)綜合智慧能源專委會(huì)會(huì)長趙風(fēng)云介紹。

當(dāng)電改初衷與行業(yè)發(fā)展目標(biāo)出現(xiàn)重合，那么，如何用改革的手段去實(shí)現(xiàn)新能源的消納，從而助力構(gòu)建新型電力系統(tǒng)并實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)呢？

為新能源、可再生能源發(fā)電設(shè)置交易專場(chǎng)——綠色電力交易，應(yīng)該是市場(chǎng)化消納新能源的最直接方式。2021年9月7日，我國綠色電力交易試點(diǎn)啟動(dòng)，國家電網(wǎng)公司經(jīng)營區(qū)有13個(gè)省份的222家市場(chǎng)主體達(dá)成交易，成交電量68.98億千瓦時(shí)；南方電網(wǎng)公司區(qū)域共有30家市場(chǎng)主體成交綠色電力9.1億千瓦時(shí)，其中風(fēng)電、光伏分別為3.0億千瓦時(shí)、6.1億千瓦時(shí)。

引導(dǎo)更多靈活性、調(diào)節(jié)性資源參與輔助服務(wù)交易，是提升新能源消納能力、促進(jìn)“雙碳”目標(biāo)如期實(shí)現(xiàn)的重要市場(chǎng)化舉措。2021年，全國各地通過深化電力輔助服務(wù)市場(chǎng)建設(shè)，挖掘調(diào)峰能力約9000萬千瓦，增發(fā)清潔能源電量約800億千瓦時(shí)。

“我國現(xiàn)有煤電機(jī)組仍然具有很大的調(diào)峰潛力，通過靈活性改造可以變潛力為能力。發(fā)揮煤電機(jī)組的調(diào)峰能力是助力新能源消納最有效、最經(jīng)濟(jì)的方式，應(yīng)該成為新型電力系統(tǒng)建設(shè)的首選方案，建議從電改政策、綠色資金投入、技術(shù)創(chuàng)新研究等方面向煤電機(jī)組靈活性改造傾斜?！壁w風(fēng)云同時(shí)認(rèn)為，燃?xì)獍l(fā)電、可調(diào)節(jié)水電、梯級(jí)水電站聯(lián)合調(diào)度、抽水蓄能電站、需求側(cè)響應(yīng)、虛擬電廠、綜合智慧能源以及電化學(xué)儲(chǔ)能等，應(yīng)該配合新能源的入市節(jié)奏，適時(shí)向更多市場(chǎng)主體有序開放市場(chǎng)，推動(dòng)現(xiàn)貨試點(diǎn)提速，并推出市場(chǎng)化的發(fā)電容量補(bǔ)償機(jī)制，讓有調(diào)節(jié)潛力的市場(chǎng)主體最大限度發(fā)揮作用，從而實(shí)現(xiàn)新能源的更好消納。

談及電力行業(yè)向清潔低碳轉(zhuǎn)型，林伯強(qiáng)仍然強(qiáng)調(diào)理順電價(jià)問題的重要性?！半娏ο到y(tǒng)轉(zhuǎn)型肯定是需要成本的，增加的成本應(yīng)該通過價(jià)格傳導(dǎo)到終端去，必須得有人為轉(zhuǎn)型埋單，這是一個(gè)關(guān)鍵問題?！?/p>

2021年10月15日，前文所述的《通知》正式實(shí)施后，全國多地市場(chǎng)化交易電價(jià)實(shí)現(xiàn)上浮，并觸及上浮20%的上限。對(duì)于煤電市場(chǎng)化交易價(jià)格上漲對(duì)新能源參與市場(chǎng)是個(gè)利好的說法，林伯強(qiáng)表示認(rèn)同，但他同時(shí)認(rèn)為這個(gè)利好又是相對(duì)的，或許只是暫時(shí)的，原因在于煤電價(jià)格不一定總是高位運(yùn)行。在他看來，提升新能源市場(chǎng)競(jìng)爭力的關(guān)鍵，還是“把電力市場(chǎng)化交易和碳交易銜接起來，使碳的成本能夠真實(shí)地反映到電價(jià)上頭去，那樣新能源的發(fā)展才是可持續(xù)的”，對(duì)于構(gòu)建新型電力系統(tǒng)、落實(shí)“雙碳”目標(biāo)才是真正的利好。

“構(gòu)建新型電力系統(tǒng)，推動(dòng)建設(shè)新型電力市場(chǎng)體系，需要審視既有電力體制對(duì)‘雙碳’目標(biāo)的適應(yīng)性。”王鵬分析認(rèn)為，“從認(rèn)識(shí)論上要看到20世紀(jì)‘發(fā)電中心時(shí)代’已然過去，21世紀(jì)前20年的‘電網(wǎng)中心時(shí)代’也將淡然，未來40年將是‘用戶中心時(shí)代’，這應(yīng)該是電力體制改革下一步的著力點(diǎn)?！?/p>

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電改是場(chǎng)持久戰(zhàn)

7年過后再有9年之約

在業(yè)界看來，我國現(xiàn)行電力市場(chǎng)體系還不夠完善，配套機(jī)制有待健全，各地電力市場(chǎng)在市場(chǎng)模式、基本交易規(guī)則、價(jià)格形成機(jī)制等方面差異較大，跨省跨區(qū)交易還存在壁壘。

具體而言，市場(chǎng)主體培育是否充分、是否成熟？售電公司贏利模式是否得以充分開發(fā)？交易機(jī)構(gòu)運(yùn)作是否科學(xué)有序？交易品種是否豐富？交易機(jī)制是否靈活？競(jìng)爭是否充分？市場(chǎng)化電價(jià)形成機(jī)制是否合理？輸配電價(jià)成本是否透明？監(jiān)管手段是否完備、措施是否到位？法律法規(guī)制定、修訂與改革進(jìn)程是否同步？政策措施是否發(fā)揮引導(dǎo)作用？規(guī)劃和市場(chǎng)是否充分銜接？這些問題都需要在未來去驗(yàn)證，交給時(shí)間去推敲。

自2015年啟動(dòng)至今，新一輪電改已經(jīng)過去整整七年，然而，《指導(dǎo)意見》又為建設(shè)全國統(tǒng)一電力市場(chǎng)體系分兩步（分別到2025年和2030年）劃定了未來近九年的總體目標(biāo)，這意味著下一個(gè)九年的電改之路仍然需要再接再厲。況且，即便時(shí)間跨度已經(jīng)足夠長，但《指導(dǎo)意見》仍然留下了“條件成熟時(shí)支持?。▍^(qū)、市）市場(chǎng)與國家市場(chǎng)融合發(fā)展，或多?。▍^(qū)、市）聯(lián)合形成區(qū)域市場(chǎng)后再與國家市場(chǎng)融合發(fā)展”的更進(jìn)一步的目標(biāo)。“建設(shè)電力市場(chǎng)是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要各方面協(xié)同推動(dòng)?！眹W(wǎng)能源研究院副總工程師兼企業(yè)戰(zhàn)略研究所所長馬莉認(rèn)為。

談及下一步改革，王鵬認(rèn)為在培育市場(chǎng)主體、完善監(jiān)管制度、促進(jìn)行業(yè)改革與國企改革相互協(xié)調(diào)等方面還需要進(jìn)一步加強(qiáng)。

電改之路，道阻且長。七年之功，初見成效；后面還需要更長時(shí)間去反復(fù)磨合、不斷總結(jié)、持續(xù)提升。能源的飯碗必須端在自己手里，不斷滿足人民美好生活的能源需求，對(duì)行業(yè)改革發(fā)展提出了新的要求、樹立了更高的目標(biāo)。電改偉業(yè)不可能一蹴而就，務(wù)必做好打持久戰(zhàn)的準(zhǔn)備。